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持续完善法律衔接是形成与提升法律合力的不二选择

宋儒亮

法治广东研究中心　中国医学论坛报第二届医事法学理事会理事长　广东省医学会医事法学分会 主任

总算可以追究其法律责任了！这似乎是努力成功的一种代名词。

但这可能乐观了。可以追究法律责任与实施追究法律责任，并不一样，也是面临如何知行合一问题。一定意义上，实施追究法律责任的难度，并不亚于可以追究法律责任。难在哪里？法规规定之间如何有序衔接。

我们知道，宪治责任、刑事责任、行政责任和民事责任，是基于四种不同法律关系形成的四类不同的法律责任。单独一个责任的追究，并不复杂，也有规范，但是，不同法律规定之间的衔接，比如责任的衔接，既是实务中的一个难点，也是全面深化改革的要攻克一个要点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。”

法律衔接问题，总体而言，首先是一个程序问题。众所周知，针对每一类法律责任的追究，目前无论在理论研究还是实务操作，还是比较丰富的，但是，对不同法律——宪治、刑事、行政和民事——之间衔接问题，目前无论在理论研究还是实务操作，还是比较薄弱的。究其根源，法律衔接，本质上是一个需要站在法治建设高度，通过程序，统筹谋划以实现法治价值的问题，其中的关键在于程序的衔接，这其中，“完善”二字的践行，是推进诸如“行政执法与刑事司法衔接机制”等难题的要害所在，也是化解当前诸如“行政执法与刑事司法衔接”面临问题当有的一种积极态度、方式和对策。

毋庸讳言，“完善”，是一个久久为功的事情。就法律衔接，以下这些内容，是进展推进中的一种完善，值得认真对待。

一、优先：民事责任的承担，重在优先

法律衔接，其中的责任排序问题，尤为紧要。在这方面，我们有了很好的制度规定，且已在新中国第一步法典——《民法典》中得到落实。《民法典》第一百八十七条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”

这个规定的背后，重点体现了三方面的认识：

一是，贯彻落实了宪法有关尊重和保障人权的理念和精神。人权，是最大的权益，包括但不限于生命权、身体权和健康权等。这些权益的保护，是法律头等大事。因此，如此规定，就是宪法承诺在法律实施上的生动体现。

二是，体现了民事责任的承担具有独立性，也即民事责任的承担不会被刑事责任、行政责任的承担所吸收、稀释。这是民法具有独立品格的制度保障。

三是，体现了民事主体在财产责任承担上，享有优先保障权。如此规定，让民事主体的财产权益的实现上，更有保障。

二、细化：行政执法与刑事司法的衔接，重在有效

法律衔接，属于法律监督的领域和范畴，目的是期望通过宪法法律的实施、监督和解释活动，实现法律作用和价值。要搞好法律衔接问题，并不容易。以推进行政执法和刑事司法衔接为例，以下内容的掌握，对推进法律衔接，更具有突破和示范意义。

第一，知晓法规依据。这方面的法规依据比较繁多，比如《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等。

究其实务运用，重点理解和把握好这两个规定：一个是国务院令，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；另外一个是这个司法解释：《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》。

第二，明确责任主体。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第二条规定：“人民检察院开展行政执法与刑事司法衔接工作，应当严格依法、准确及时，加强与监察机关、公安机关、司法行政机关和行政执法机关的协调配合，确保行政执法与刑事司法有效衔接。”　第六条规定：“对于行政执法机关应当依法移送涉嫌犯罪案件而不移送，或者公安机关应当立案侦查而不立案侦查的举报，属于本院管辖且符合受理条件的，人民检察院应当受理并进行审查。”

第三，清楚审查重点。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送。”、第四条规定：“行政执法机关在查处违法行为过程中，必须妥善保存所收集的与违法行为有关的证据。行政执法机关对查获的涉案物品，应当如实填写涉案物品清单，并按照国家有关规定予以处理。对易腐烂、变质等不宜或者不易保管的涉案物品，应当采取必要措施，留取证据；对需要进行检验、鉴定的涉案物品，应当由法定检验、鉴定机构进行检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。”

又比如，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》其第四条规定：“人民检察院依法履行职责时，应当注意审查是否存在行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送公安机关立案侦查而不移送，或者公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件应当立案侦查而不立案侦查的情形。”

第四，提出检察建议。 《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十四条规定：“人民检察院应当定期向有关单位通报开展行政执法与刑事司法衔接工作的情况。发现存在需要完善工作机制等问题的，可以征求被建议单位的意见，依法提出检察建议。”

第五，移送监察机关处理。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十二条规定：“人民检察院发现行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的，应当将案件线索移送监察机关处理。”

第六，提出解决方案。《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第十五条规定：“人民检察院根据工作需要，可以会同有关单位研究分析行政执法与刑事司法衔接工作中的问题，提出解决方案。”

显然，上述这些内容，只是推进行政执法和刑事司法有效衔接的一些规定，“完善”中的一些进展。伴随法制的进步，更多细化的规定还会源源不断，推陈出新。

三、参与：以衔接之手共建法律合力，重在参与

法律衔接，也是法律实施最后一公里、一米的问题，打通是目的，完善是关键。正如健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，就要运用《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，这是推进这方面工作的抓手之一；同时，也要运用好《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年7月4日国务院第42次常务会议通过），这也是抓手之一。

类似这样的工作抓手越多，法律衔接工作就越完善，越到位，随之，法律实施工作，就越畅通，最终的效果就是，法律的整体合力就越大，但这还不是全部，推进治理现代化建设，需要有法律合力，这其中，社会参与，是不可或缺的一环，也是非常重要的力量，这方面，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》提供了机会，其第十四条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”

回到本案，因案件发生的时间比较早，刚刚提到的工作抓手当时也没有，这是历史，不能过多苛求。但也要强调的是，即便在当时，宪法、相关法律，早就有了；宪法法律的实施、监督和解释机制，也有了，这些都是“完善”的途径、“打通”的抓手，为什么这些相关职能部门就不能充分利用这些“完善”的途径、“打通”的抓手，通过衔接，让法律障碍变为通途呢？显然，“完善”，还需要强调有担当、有使命啊！

这方面，制度又有了“完善”，比如，“谁执法、谁普法”机制。我们有理由相信，用好这个机制，讲好法律故事，抓好法律衔接，为当事人释明维权途径，既是进一步完善法律衔接工作的有力举措，也是进一步落实与提升法律合力的不二选择。我们共同努力。