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2021年5月23日，广东省律协政府法律顾问委员会等如期承办“进展和前瞻：政府法律顾问实务”培训活动。在“行政诉讼业务提升─以行政法官的角度”主题报告中，知晓了广州铁路运输两级法院受理及办理行政类案件总体情况：2020年共受理行政案件27479件，包括行政诉讼案件及行政非诉审查案件，结案率97.84%。受理的案件涉及部委、广东省、广州市区和镇、街各级行政机关包含城市更新改造、环境整治、资源保护等多个行政管理领域。2020年广铁两级法院成立了速裁中心（行政争议调解中心），共有1468件行政案件通过调解撤诉方式审结。数据表明，行政救济方式维权的案件并不少。因此，知晓行政诉讼的一、二、三，对维护自身合法权益，具有实际指导意义。

一般而言，行政诉讼实务中，围绕面对行政执法常见问题，司法审查的主攻方向就是程序审查、实体审查及其其他相关问题的审查处理。因此，要在实务中顺利走过司法审查程序关、实体关和其他关口，需重点关注司法审查的下列重点内容。知己知彼，否则，难增胜算。

行政诉讼中，程序审查及处理事项，究其实质是一项考验法律基本功的工作，并不复杂也不艰难，重点内容就是考察当事各方对行政法律法规的熟悉和熟练程度，也即，规定，烂熟于心，运用，就熟能生巧，胜算，则陡然增加。

是否属于受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二章“受案范围”予以专章规定。

结合自身诉求，对照把握，即初步判断是否属于受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

结合自身诉求，对照把握，又可知晓不支持行政诉讼之事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”

总体而言，这些年行政法治建设迅猛推进，突出表现是“民告官”立案不再难，有案必立。一是，案件受理，越来越广、越来越宽和越来越多。尤其是官民关系的调整和纠纷解决，更多纳入法治轨道。推动由“信访”到“信法”，迈出了可贵的一大步。二是，对不立案，赋予了实际的法律救济渠道。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”

 是否属于管辖范围。通俗来说就是到选择到哪里的法院打官司。这方面规定详细，比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”、第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件:（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”、第十九条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”

显然，进行行政诉讼，知晓管辖的这些规定，既利于行政诉讼立案的审查，也利于尽快实现权益保障。

原告有无主体资格、被告是否适格。通俗说就是您有没有资格打官司、打官司是否找对了对象。这方面，规定也是清楚的，比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”、第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”

显然，进行行政诉讼，找对诉讼主体，既非常关键，也非常专业。清楚这些规定，目的就在于查清诉讼主体，切实保障权益。

是否依照法定程序提起诉讼（复议、赔偿等）。通俗说打就是您官司的步骤对不对。这方面，规定也是确切的，比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”

据此，要强调的是，尽管提起行政诉讼是当事人的权利，道路是通畅的，但要实现诉讼救济的权利，则面临救济渠道的选择：究竟是选择进行行政复议还是行政诉讼，有时当事人有选择权，但有时又没有。是有还是没有，既要看《中华人民共和国行政诉讼法》，又要看其他法律、法规的规定。比如，对医疗事故争议处理，当事人救济的选择权就受到法规规定的限制。《医疗事故处理条例》第四十条规定：“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理。”

有无超过法定起诉期限。这个问题，既简单，但也复杂。诉讼时效就是法律保障权利的时段。太长，不利于社会关系的稳定，太短，不便于当事人权利保障。长短取舍，考虑要素多，因此，把握，更要与时俱进，更时刻关注新的法规规定、司法解释等。

概括而言，面对一起行政诉讼，关于时效期限有这些规定:

对因复议而提起的行政诉讼的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

直接向人民法院提起行政诉讼的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”

这其中，在司法实务中，易产生法律争议的问题，就是如何识别诉讼时效和除斥期间。这方面，也可查阅【百度百科】，比如，【除斥期间】：又称“预定期间”、“预备期间”，是指法律规定的某种民事权利有效存续的期间。除斥期间也是某种法律事实，权利人在法律规定的期限内不行使其权利，其权利即被除斥。例如《民法典》第一千一百二十四条第二款规定：“受遗赠人应当在知道受遗赠后六十日内，作出接受或者放弃受遗赠的表示；到期没有表示的，视为放弃受遗赠。除斥期间不同于诉讼时效的特征在于：（1）它是权利人依法可行使权利的期限，其本质是权利的存续期；（2）它是法律规定的不变期间，一般不发生期间中断、中止或延长问题；（但诉讼时效存在这样的问题，比如《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”）（3）其适用直接凭借法院职权，不取决于当事人诉讼主张；（4）其期间原则上自权利确立之日起算；（5）它所消灭的是实体权利（非胜诉权）且一般适用于形成权，如追认权、撤销权、解除权等。

以上这些内容，都是在行政诉讼程序审查时，司法审查特别关注事项。这方面，没有什么巧办法，认真抠法条规定，就是捷径。

 实体审查，是一项考验诉讼功底和能力的专业活动。行政诉讼的实体审查，相对而言，主要聚焦三方面：

一是，重点审查被告行政机关作为或者不作为中涉及的职权、程序、证据、法律依据。要明确的是，这方面法规依据较充分。

其中最核心的原则就是，在行政诉讼中实行举证责任倒置原则，由行政机关对其作为或者不作为承担举证责任。

比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”、第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”又比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”

结合法律规定，具体到行政诉讼中，就是要针对原告诉求，要求被告行政机关履行对其作为或者不作为活动承担下列方面的举证责任，比如，主持的主要证据是什么；适用了什么法律、法规规定；履行了什么法定程序；具有享受什么职权可以作为或者不作为；行政处理过程和结果是否存在明显不当等事项。这其中，除非具有法定免责事宜，否则，被告就过不了实体关，面临败诉风险。

也即，在行政诉讼中的司法审查中，被告需要承担作为或者不作为的证明责任，这既是司法审查的重点，也是司法对行政活动的一种监督，目的就是维护当事人合法权益，实现行政为民目的。

二是，重点审查被告有关法律、法规、规章的适用以及规范性文件的事项。这方面，也有法规规定。

比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”

这其中，要重点强调的是，把“规范性文件”纳入司法审查，是行政诉讼立法的一大进步，表明对行政机关的监督，司法迈出了重大一步。规定的实施，对规范、监督行政机关依法行政，意义重大。

表明，之前种种“规范性文件”乱象，望得到实质性纠正，对进一步推进法治国家、法治政府和法治社会建设，作用重大。

三是，重点审查对这些事项的裁判处理方式。

对政府信息公开案，重点关注是否予以直接公开。比如，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。”

这其中，要强调的是，司法解释如此详细而具体的规定，目的就在于尽快推进信息公开，实现政府信息便民的目的。

对征收征用类案件，重点关注是否有直接补偿。比如，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条规定：“人民法院对单独提起行政赔偿案件作出判决的法律文书的名称为行政赔偿判决书、行政赔偿裁定书或者行政赔偿调解书。”

这其中，要强调的是，司法解释如此详细而具体的规定，目的在于减少当事人的诉累，更快完成救济目的。

重点关注无效判决规则的运用。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百六十二条　规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”

这其中，要强调的是，司法解释如此规定，目的就是提醒当事人要知道法院在立案上权限和取舍。

重点关注行政协议审理内容。比如，《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”

这其中，要强调的是，司法解释如此规定，目的就是在清晰告知当事人司法对诉讼中的行政协议进行审查的具体事项同时，也提醒各方在签订行政协议时，在这些事项上要未雨绸缪。

重点关注行政公益诉讼的进展。比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：”人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

这其中，要强调的是，公益诉讼是近年来特别关注的一项新导向。尤其是对检察机关而言，更是一种事关职责定位、能力担当的一种新考验。期待通过检察机关的介入，能让行政机关、国家利益或者社会公共利益和个人权益之间实现权益平衡。

回避和退庭等事项，司空见惯，且早有法规规定，但这些年，这方面引发的问题特别多，引起了各方尤其是司法机关的重点关注。

这方面，规定是清晰的，比如，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。”第五十八条规定：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”

引发这方面纠纷，立法不是问题，关键在执法和守法问题，表现在司法实务中，就是容易存在滥用回避申请权、拒绝陈诉等等问题，这其中，有些问题比较尖锐，易引发社会关注，导致舆情出现。

尽管这是各方关注的新问题，但无论如何，目前对这方面问题，纳入法治轨道进行调整是关键，同时，司法审查在这方面也是越发的严格、严厉和严谨。

简言之，面对行政诉讼，司法审查重点聚焦在三方面：一是，关注行政执法是否依法定程序进行。实务中，审查具体行政行为程序是否合法主要看行政机关对违法行为是否有管辖权、主体是否适格、是否符合职能管辖和级别管辖的规定、对违法行为的处罚是否超过时限，是否依法提前告知违法行为人相关权利，是否听取当事人的陈述和申辩，是否需要举行听证，是否正确告知救济权利等；二是，关注行政执法的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”、第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”实务中，审查法律依据是否充分，是否援引合适的法律、法规、规章，是否恰当处理上位法与下位法、新法与旧法的关系，引用法律法规名称、法律具体条款是否有错误，陈述处罚依据是否明确到具体的条款项等。三是，关注行政执法的证据收集问题。实务中，司法审查强调行政机关不能根据自己的判断仅提供程序方面的证据，而不提供实体方面的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”如果不提供实体方面的证据，一旦法院不认可行政机关在程序方面的抗辩意见，行政机关将陷入作出具体行政行为没有证据的困境。另外行政诉讼举证坚持卷宗主义，行政机关作出具体行政行为的证据必须是形成并收集于作出行为之前，不能事后收集证据或在诉讼期间才自行收集证据。在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。

结合到本案，原告认为不鉴定也可以判定对错，所以不配合；被告则认为必须鉴定，否则难以处罚。双方诉争的纠纷，就此产生。

这其中，纠纷产生，有情绪问题、有认识问题、有判断问题等。但是，面对纠纷，法院必须要有行动。这时，尽管原告的理由也不能说完全没有道理。有些案件就是不需要进行鉴定，可直接推定医院存在过错，比如《民法典》第一千二百二十二条规定：“患者在诊疗活动中受到损害，有下列情形之一的，推定医疗机构有过错：（一）违反法律、行政法规、规章以及其他有关诊疗规范的规定；（二）隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料；（三）遗失、伪造、篡改或者违法销毁病历资料。”符合这样的情况，不需要进行鉴定，行政机关就可以推定医院就存在过错。

但问题是，被告的主张，也不是没有依据。《医疗事故处理条例》第三十六条规定：“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告后，除责令医疗机构及时采取必要的医疗救治措施，防止损害后果扩大外，应当组织调查，判定是否属于医疗事故；对不能判定是否属于医疗事故的，应当依照本条例的有关规定交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。”第二十八条第四款规定：“医患双方应当依照本条例的规定提交相关材料。医疗机构无正当理由未依照本条例的规定如实提供相关材料，导致医疗事故技术鉴定不能进行的，应当承担责任。”

显然，在鉴定问题上，不配合鉴定和进行鉴定，都有规定，行政机关都必须遵守，此时，法院作出了自己的选择。

这提示我们：一是，案件到了法院，须有判决。如果不听从法院指引，就让法院工作难以推动，后果就只能由不配合方承担。因此，作为当事人，无论是医方还是患方，面对纠纷争议中的法律活动，要换位思考。二是，面对各方都不完全占上风的案件，及时进行诉讼风险评估，千万不要想当然，否则，悔之晚矣。三是，无论原告还是被告，建议也是、主张也罢，无论如何，除非有法律、法规一面倒的支持，否则，就要谨慎从事。